和谐社会建设中的行政裁决研究
[ 鲁净净 ]——(2009-3-2) / 已阅5929次





和谐社会建设中的行政裁决研究

鲁净净


　　中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定(以下简称“决定”)中指出，完善法律制度，夯实社会和谐的法制基础。决定还指出，要加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责。一个真正和谐的社会应当是可以运用一系列的制度性措施来迅速、公平合理处理纠纷的社会，而行政裁决作为我国行政法律领域中一项重要的法律制度，它对于迅速解决社会纠纷、缓解司法压力，构建和谐社会，都具有重要的实践价值。

1　和谐社会与行政裁决制度

　　法治社会是构建和谐社会的前提和保障，是和谐社会发展的基石。所以和谐社会首先应该是一个法治社会。而在社会纠纷日益增多，人们法律意识日益增强的今天，纠纷解决机制的完善就显得尤为重要。行政裁决是“国家行政机关依据法律的授权，以法定程序，以第三人的身份裁决平等主体之间与行政管理有关的特定民事、经济纠纷的具体行政行为”。 行政裁决制度作为一种诉讼外解决社会纠纷的新型模式，是“根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择”，是“司法诉讼外的一项独具特色的争议解决机制”。因此合理、完善、健全的行政裁决制度对于构建和谐社会具有重要的法制意义。

首先，行政机关行政裁决权的技术性、专业性有利于实现社会公平正义

　　社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。随着市场经济的发展，现代行政管理变得日益技术化，行政职能变得日益专业化，行政机关能够利用所拥有的行政裁决权来解决与行政管理密切相关的民事纠纷。因为解决与行政管理相关的民事纠纷不仅需要法律知识，还需要有关的行政专门知识和行政经验，而对于缺乏相关行政专门知识和专业技术优势的法官来说，无疑是困难的，同时由于司法权的被动性，公民纠纷的迅速解决及社会公平正义的实现就更是难上加难了。因此，对于解决这种技术性和专业性要求相对较高的纠纷，行政机关可以运用自身的专业知识、行政权力及行政管理经验，使纠纷得到公平、合理、迅速的解决。同时行政机关行政权的主动性也弥补了司法权的被动性。以环境污染纠纷为例，“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生,发生的程度如何,是否在可容许的限度内,如何进行计算赔偿等。由于环境侵害的间接性,其认定是比较困难的,必须借助有关科学技术知识才能加以判明” 。所以行政机关可以利用其专业优势的行政裁决权更公平合理客观的处理。

其次，行政裁决适用的程序属于行政程序，其程序的便捷性兼顾了公平与效率的双重价值

　　“法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。 行政裁决适用行政程序，具有准司法性，吸收和容纳了司法程序的内容，但较司法程序要简单快捷，更注重对效率的追求，因此行政裁决更适合现代社会管理的需要。因为行政裁决机关在行政裁决程序中拥有完全的指挥权以及行政权的主动性，使得行政主体既能主动询问当事人，也可以主动的调查证据，科学、及时的分析矛盾产生的原因，减少不必要的环节、手续，从而加快了纠纷的解决速度，有利于当事人减少繁冗的诉讼，也减轻了法院的负担。可见，“行政裁决是行政活动复杂性、效率性与司法程序公正性的有机结合，也决定了其解决纠纷既要迅捷，纠纷解决的成本又要低廉”。5兼顾了公平的价值目标与效率的价值追求。

再次，行政裁决对部分特定民事纠纷的解决有利于社会秩序与国家政治秩序的和谐运行
　
　　在一些特定的民事纠纷案件中，不仅涉及到民事纠纷双方当事人的利益，还涉及到社会公共利益，如环境污染纠纷、土地的所有权和使用权纠纷等。而司法程序在解决个体纠纷时往往难以顾及到社会公共利益，而行政机关能充分的整合社会各方面的资源，综合、全面的发挥行政主体维护社会秩序的功能。同时，一些与行政管理有关的民事纠纷，既是民事的，也是行政的，行政机关在解决行政纠纷的同时一并解决民事纠纷，就可以避免法院重复劳动及相互矛盾的认定结果，而且行政机关凭借其拥有的各种裁量权在行政责任与民事责任中进行协调认定，也有利于纠纷的迅速解决。

再次，行政裁决制度的推行有利于服务型政府的建立

　　决定中指出，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。还指出，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。服务型政府是实现和谐社会的重要途径,和谐社会是服务型政府建设的重要目标。因此行政裁决制度的建立有利于行政主体树立为人民服务的意识，也有利于行政机关为社会公众提供公共服务。在解决特定民事纠纷时，相关行政主体将服务行政的理念注入行政裁决实施过程中，以专业、快速、经济的纠纷解决能力为社会公众提供救济，必将是我国构建和谐社会和法治化进程的重要一步。7

2 　国外行政裁决制度的研究

2.1 英国的行政裁判所制度

　　行政裁决所制度是极具英国特色的一项制度，它既和行政诉讼有关，也与国家管理有密切联系，是司法制度的辅助制度。

　　英国行政裁决种类繁多，但其作用主要在于运用裁决所成员的专门知识和特定的规则，公平、公正、公开的解决特定领域的纠纷。其特点主要表现在：（1）在管辖范围上，既管辖行政案件，也管辖民事案件；（2）在组织与运作上，行政裁决所是由法律规定设立的独立自成体系的中立的裁决机构；（3）行政裁决所具有很强的法律专业性和行政专业性；（4）在程序上，主要适用准司法程序，较之司法审判程序简便，规则灵活且费用低廉。

　　在行政裁决的人员组成上具有独立性。裁判所主席是由大法官任命或由部长从经大法官同意的预定名单人员中任命，其他成员可由裁判主席或部长任命。

　　在运作程序上，英国没有适用于各行政裁决所的统一的程序法典，而是每种类型的行政裁决所都是由大臣制定一套适用于自己的程序规则。在审理方式上，实行对抗式；在证据规则上，通常不受证据法规则的约束，在给予当事人公平的申辩机会的情况下，也可采纳传闻证据。但进行现场调查时，裁决所须在当事人的参加下进行，同时听取他们的意见。

　　在救济方面，行政裁决所没有最终裁决权，对裁决不服的救济主要是上诉，但上诉是法律有规定才存在的，上诉的方式主要有向另一裁决所上诉、向部长上诉、从裁决所向法院上诉、没有规定上诉权利或无权上诉等。

2.2 美国的行政裁决制度

　　美国在社会发展过程中除了主要的行政机关外，还有许多法律给予一定独立地位的行政机关。独立的控制机构是随着美国政府对经济的控制加强而大规模发展起来的。独立控制委员会就是以其专门性和技术性对某一方面的经济活动和社会活动进行解决和管制的。

　　独立控制委员会的优点主要体现在：（1）不受政治影响。独立控制委员会采取两党制，不对总统负责，单独决定政策，因此委员会可以依据其专业知识客观公正的处理纠纷；（2）准司法权。独立控制委员会对违法行为具有裁决的权力且不受外界影响；（3）规则的一致连贯性。独立控制委员会是由集体讨论和决议的，需要多数同意，使得规则保持了一致连贯性。

　　在组织上，独立控制委员会一般由5到7个委员组成。他们的讨论和决议都是集体决议，避免了独任制的缺点。委员由总统提名，经参议院的同意后任命。

　　在权力上，独立控制委员会的权力由法律规定，同时行使立法权、行政权和司法权。

　　在程序上，独立控制委员会采用职能分离制度来对正当法律程序予以保障。即同时具有追诉权和裁决权，但分别由不同的人员来行使，且有不同的程序性规定。

　　在美国的行政裁决制度中，听证制度是被认为是美国行政裁决制度的核心内容，是美国宪法规定的正当法律程序具体内容的体现。正式听证必须公开，但并不是绝对的原则。在程序上，听证制度没有固定的格式，是一个灵活适用的程序，行政主体视具体情况可以进行事前听证，事后听证，也可以结合事前听证和事后听证。在美国，“正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两项权利是区别公正程序与不公正程序的分水岭”。10

2.3 日本的行政争诉制度

　　在日本，行政机关依申请，通过特定的程序裁决民事、行政争议的过程，称为行政争诉。行政争诉主要存在以下几种类型：（1）行政不服申诉；（2）行政审判；（3）特别的不服申诉；（4）当事人争诉。

(1) 行政不服审查

　　根据《行政不服审查法》，行政不服审查指的是对行政厅的处分及其他行使公权力的行为不服向有关行政厅提出，请求审查其处分及行为的违法、不当，纠正及排除违法不当的处分及行为的程序。12

　　行政不服审查制度作为一项极具日本特色的制度，其作用主要在于，“关于行政厅的违法或不当的处分及其他行使公权力的行为，通过对国民开设行政厅的不服申诉途径，通过简易而迅速的程序，以谋求国民的权利利益救济，同时确保行政的公正运行”。13

（2）行政审判制度

　　日本的行政审判制度是模仿美国的“独立管制机构”制度而建立起来的。一般是指，“从通常的行政机关系统独立出来的行政委员会或者与此类似的行政机关，通过类似于裁判的程序即准司法程序，来作出一定决定时的该决定本身，或者与该决定有关的程序在内的制度总体”。14但是行政审判制度在日本没有统一的行政审判法律，其规定主要由分散的法律而设置。其主要特征在于审判机关独立于其他行政机关，从而保证了裁决的公正性。

　　特别的行政不服审查主要适用于特别法律的行政不服审查申诉。

（3）当事人争诉

　　当事人争诉主要是指，平等当事人之间发生的，由于争议内容的特殊性，从而由行政机关按照特定程序，解决有关纠纷的制度。当事人争诉制度主要体现在以下几点：

① 作为对行政法律关系是否存在或是否成立的确认，如对地方公共团体课税权归属的纠纷；

② 法律规定根据当事人的协议而形成法律关系，但当该协议不能达成时，经一方当事人申请，该法律关 系可由有权限的行政机关来形成；

③ 根据法律规定，行政机关有时可对关于私人间法律关系的纠纷进行裁决。

关于当事人争诉的程序，主要是由各个单行法律予以规定。

3　我国行政裁决制度的不和谐因素

3.1 行政裁决的法律名称不统一

　　行政裁决权覆盖了我国社会生活相当大的范围，但是法律名称却不尽相同，尤其是各个单行法律法规对行政裁决的规定很不统一。就目前我国颁布的一系列法律法规中，主要有以下几种：（1）处理。如《专利法》第五十七条，《商标法》第五十三条，《土地法》第十六条，《草原法》第十六条；（2）责令。如《土地管理法》第五十三条，《中华人民共和国水法》第四十七条，《中华人民共和国水土保持法》第三十二条等；（3）调处。如《石油地震勘探损害补偿规定》第七条；（4）裁决。如《治安管理处罚条例》第三十三条；（5）裁定。如《商标法》第四十一条。

　　行政裁决概念的模糊混用造成了行政机关行政裁决权力和责任的不明确，也造成了制度上的不统一及法律的不权威，增加了行政机关处理纠纷的难度，在一定程度上也妨碍了行政管理工作的顺利进行。 

3.2 行政裁决的范围不明确且有缩小的趋势

　　综观我国现行法律法规,其中有关行政裁决的范围的规定所反映的问题比较多。我国法律法规仅笼统的将行政裁决规定了侵权损害赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷、民间纠纷可以提起行政裁决，也就是说我国对行政裁决的范围主要采用了单行立法明示规定的方式，但是没有明确行政裁决的具体范围，即具体哪些特定的民事纠纷可以进行行政裁决。同时大多数的法律法规规定当事人可以申请有关机关裁决，但有的法律法规只规定有关机关可以裁决，以致于到底由哪个机关裁决并不明确。行政裁决范围的不明确造成了相对人不知向谁申请，也造成了行政机关实施行政裁决时拖延怠慢，不利于纠纷的迅速解决，也不利于和谐社会建设中行政管理的需要。

　　同时，“行政性纠纷解决机制的功能逐渐弱化。许多行政机关为了避免重复处理,有放弃调解的意思”，16以致于许多新制定或修改的法律法规中没有了行政裁决的内容。如在《治安管理处罚法》中，废止了公安机关对民事赔偿的裁决制度，将公安机关享有的行政裁决权修改为了调解处理权。新制定的《道路交通安全法》中只有调解，而没有行政裁决的内容，且调解也不是公安交通部门必须的行为。修改后的《专利法》、《大气污染防治法》中也都没有有关原行业主管部门拥有行政裁决权的规定。有关环境方面，“实践中，对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理也逐渐变成了调解性质，从而严重影响了环境污染损害赔偿民事纠纷的及时、有效的处理”。17

3.3 行政裁决缺少承担相关职能的专门机构

　　当前，行政机关在行政裁决机构的设置上，主要采用三种方式：一是由行政机关的法制部门兼管行政裁决；二是行政机关根据所裁决纠纷的性质，确定相关业务部门负责行政裁决；三是在裁决工作量大，专业性较强，裁决的法定时限较短的行政机关内部设立相对专门的裁决机构，如拆迁办。18行政裁决的性质和特点要求出现了特定的民事纠纷时，拥有行政权的行政机关要专业、迅速、客观的解决纠纷，但是相关职能部门的缺少或笼统的都由一个机构来行使，势必造成行政主体难以客观、公正、迅速的处理纠纷，行政相对人不信任或不愿行政裁决，同时也会增加法院的负担。

　　目前我国法律对于行政裁决的机构设置及相关人员的配备没有具体的规定，都是由一般行政主体及执行管理职能的机关兼理。由于一般行政主体相关业务素质和专门法律知识的欠缺，以及执行管理职能的机关人员对行政裁决的生疏，使得行政裁决专门、迅速解决纠纷的功能没有得到充分的发挥，而且行政裁决制度中行政执法与司法主体合二为一也不符合公正的要求。

　　在和谐社会的建设中，随着市场经济的发展以及国际交往行为的日益频繁，人们法律权利意识的逐渐提高，特定的民事纠纷日益增多，目前这种仅由一般行政机关或行政机关内部机构来兼理裁决的模式已经不能适应我国社会的发展及行政管理的需要。

3.4 行政裁决的程序有待进一步完善

　　由于受到“重实体，轻程序”实用主义传统观念的影响以及尚欠成熟的行政程序法学理念的研究，使得我国的行政裁决程序研究更是步履维艰。

　　就目前我国的法律法规来看，我国缺乏独立、完整、统一具体的行政裁决制度。

　　首先，我国的行政程序立法比较落后，所以有关行政裁决程序方面的规定在相当程度上依附于实体法。同时，我国既没有统一的《行政程序法》，也没有专门的《行政裁决法》，使得行政裁决程序零星规定于有关法律法规之中，所以行政裁决程序的模糊失衡影响了我国依法行政的效力。

　　其次，现有的行政裁决程序规则并不完整，存在着程序瑕疵。目前我国的法律法规中，基本上只有对行政主体资格和救济方面的规定，而对行政主体义务和权限却没有明确的规定。这种存在瑕疵的程序在实践中易于造成行政主体超越职权、滥用职权、事实不清楚或者证据不足等现象的发生。

　　再次，我国没有统一具体的行政裁决程序。作为一种准司法的行政裁决活动，要实现裁决，司法化的程序设置是很关键的。从理论上讲行政裁决程序一般应包括：申请与受理、回避与调查、听证与对质、调解与裁决、执行。这样行政裁决的程序才完整。但是从零星散于法律法规中的规定，可见行政裁决的程序一般包括以下步骤：申请，调查，审查和听证，裁决。但是在实践中，如《安徽省征地补偿争议裁决办法》中将其分为：申请与受理、调查与协调、裁决三部分。可见，行政裁决在全国并没有形成统一而具体的程序。


　　“程序是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现”19，行政裁决作为一项重要的具体行政行为，一套独立、完整、统一具体的行政裁决程序为依法行政起到了基础性的作用。因此，笔者建议有必要完善我国的行政裁决程序。

3.5 行政裁决的救济制度不统一

　　行政救济主要是在行政作用给国家权益造成侵害或负担的情况下，根据该国民的请求，通过一定机关防止和排除其侵害或负担，以保护、救济国民的权益。20根据目前我国有关的法律法规,行政裁决的救济模式主要体现在行政诉讼和民事诉讼,但是行政复议的很少。行政裁决作为一种具体的行政行为，大多数的都可以适用行政诉讼救济。最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定，对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服，对行政机关作出的强制性补偿决定不服，可以提起行政诉讼。最高法院2000年发布的关于行政诉讼新的司法解释，也未排除对上述裁决和强制性补偿提起行政诉讼的可能性。21在实践中，行政相对人如果对行政裁决结果不服，一般也可以向法院提起诉讼。
而有一部分行政裁决只能就原来的民事纠纷向法院提起民事诉讼，而不能提起行政诉讼。《中华人民共和国森林法》第17条规定，当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《民间纠纷处理办法》第21条规定，基层人民政府作出的处理决定，当事人必须执行。如有异议，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。可见，在一些情况下当事人对裁决结果不服，可以就原纠纷提起民事诉讼。

　　大部分的行政裁决救济都没有包括行政复议。我国的《行政复议法》只规定了对自然资源的权属民事纠纷裁决的救济可以进行行政复议。但是随着行政管理事务的增多，行政裁决作用的发挥对行政裁决救济方面的要求也越来越迫切，而目前这种狭隘的行政复议范围显然不利于对行政裁决进行救济。

　　行政裁决涉及的内容广泛，领域繁多，对于其救济问题大多采用列举式，有的可以提起行政诉讼，有的可以提起民事诉讼，有的可以提起行政附带民事诉讼，在立法上并没有予以统一，造成在实践操作中更是混乱无序，显然行政裁决救济制度的不统一不利于行政裁决在和谐社会中发挥其应有的作用。

4　　完善和谐社会建设中的行政裁决制度的对策

4.1 统一其法律名称,明确并适当扩大其范围

　　由于现行的法律法规中对行政裁决法律名称不统一,造成在司法实践操作中混乱无序。因此为了维护法律的权威性和统一性,笔者建议,按照“行政裁决”来统一命名。因为行政裁决这一概念已经在学术界形成了通说，易被人们所熟知与运用。同时行政裁决制度是行政机关处于中立地位，居间裁决平等主体特定纠纷的制度。因此，用行政裁决这一概念更科学贴切。

　　依法行政要求我们行使行政职权必须有法律依据。而目前我国并没有一个统一的行政裁决法律制度。因此在法律法规中应该首先对行政裁决的事项予以明确的规定。笔者认为，首先，在立法上对行政裁决权予以明确规定，因为行政裁决制度是行政机关依法行政的体现。为了维护其法律权威性，有必要由全国人大及其常委会统一制定；其次，制定统一的《行政裁决法》，对行政裁决制度做出比较全面、系统的规定，尤其是对行政裁决的范围、种类应以明确规定，如特定的民事纠纷当事人可以向哪些机关申请，而不能笼统模糊。同时，对行政裁决制度的一些特殊问题，应以特别规定的方式作出调整。

　　在和谐社会的建设中，依法行政的作用越来越重要，对社会的影响越来越大。六中全会提出，完善矛盾纠纷排查调处工作机制是和谐社会建设中的重要任务。因而行政裁决以专业迅速解决纠纷的功能更应得到适当的加强。针对目前在某些方面呈现缩小态势的局面，我们应该适当扩大行政裁决范围，增加与行政管理职能相关的行政裁决种类，如：交通纠纷的裁决、治安管理纠纷的裁决，环境污染纠纷的裁决，劳动就业与再就业的裁决，医疗纠纷的裁决等，并在法律中予以明确规定。

4.2 成立相对独立的行政裁决机构

　　如前所述，针对我国目前的行政裁决机构的设置情况，笔者建议成立相对独立的行政裁决机构。

4.2.1 成立专门的行政裁决机构

　　在国际上，如英国，设立了很多专门的行政裁判所，有工业和工业关系方面的裁判所、财产和税收方面的裁判所、社会福利方面的裁判所等。我国目前个别法律也有规定，如专利复审委员会对专利权争议的裁决，商标评审委员会对商标权争议的裁决。因此笔者建议，在一些职权性及民事纠纷繁多的行政裁决领域成立专门的行政裁决机构，如交通运输裁决机构、土地裁决机构、工业产权裁决机构等，也就是说，“我们的行政裁决机构实际上类似于依靠专业知识进行纠纷解决的英国裁判所”。22

　　同时随着国际交往的深入，在行政管理中出现的国际民事纠纷，可视情况成立专门的或有独立职能的行政裁决机构。

4.2.2 成立有独立职能的行政裁决机构

　　针对目前我国大多数行政裁决机构的设置情况，可以在大多数领域仍把裁决机构设置在行政机关内部，但应该使其成立为有独立职能的行政裁决机构。其独立职能不仅体现在制度上，如回避制度，听证制度等；还体现在程序上，要严格按照行政裁决的程序进行理性裁决。

4.3 进一步完善行政裁决制度的程序

　　在和谐社会建设中，依法行政国家的标志之一就是有相对独立完善的行政程序法。因此进一步完善行政裁决制度的程序是改革和完善行政裁决制度的重要内容。所以，从我国目前的法律法规出发，在制度层次上，应该建立一个独立的、完整的、统一具体的行政裁决程序。

　　首先，应该有专门和独立的行政裁决程序的规定。在立法上，对于行政裁决程序，应该有专门的条款来规范行政机关的活动，如在《行政裁决法》中予以专门规定。以奥地利为例，“奥地利一般行政程序法也有专门的行政裁决程序”。23

　　其次，行政裁决程序应该完整化。正如前面所述，行政裁决的程序中应该有对行政主体义务和权限的规定，从而使行政裁决活动的价值得以实现。

　　再次，行政裁决程序要统一具体，具有可行性。笔者认为，可以分为简易程序和普通程序。简易程序主要适用于双方当事人之间事实比较清楚，证据确凿且争议不大的纠纷。行政机关在简单调查的基础上，直接采用书面方式进行裁决即可。普通程序主要包括以下程序： 

　　（1）申请与受理程序

　　作为程序的发动环节，纠纷当事人应首先向行政主体提交申请书和相关的证明材料。申请书一般应以书面形式，特殊情况下也可口头形式。收到申请书后，行政机关在合理期限内予以形式审查，符合条件的，应当受理；不符合条件的，应及时通知当事人并告知其理由。

　　（2）回避与调查程序

　　行政主体在受理申请后，应将申请书副本送达争议的另一方当事人，且另一方当事人应在法定期限内提交答辩书及有关证明材料。行政主体对有关材料进行查证、核实，同时，在调查过程中，应适用回避制度。

　　（3）听证与对质程序

　　行政机关应告知当事人有申请听证之权利。同时，行政机关应当事人之申请应该组织听证，由当事人陈述理由、辩论、质证，并向证人了解有关情况。在双方当事人对抗的环境中，可以帮助行政主体进行理性裁决。

　　（4）裁决

　　行政机关应根据事实和法律及审理情况进行裁决。如果事实清楚，证据充分应及时作出裁决，作为裁决结果最重要的部分裁决理由要具体而充分的作出。如果不是最终裁决，行政主体应当告知当事人能否申请行政复议或提起诉讼，或诉讼的期限和管辖机关。

　　（5）送达与执行

　　裁决作出后要及时送达当事人，此时裁决才发生效力。当事人应自觉履行，不履行的可以由裁决机关依法强制执行。

　　为了维护当事人的合法权益，为了保证行政裁决客观、合理、公正，完善行政裁决程序意义深远。

4.4　完善行政裁决制度的法律救济

　　十届全国人大二次会议通过的第四个宪法修正案中增加了“国家尊重和保障人权”的规定，体现了我国民主宪政和政治文明的发展。同时，各项法律制度的完善为公民提供全面、公正的法律救济也是人权保障的内容。因此完善行政裁决的法律救济制度也是和谐社会建设中人权保障的体现。

4.4.1 以民事争议为主，行政问题为辅的案件适用民事诉讼

　　此类案件中双方当事人对行政机关的的裁决并无异议，当事人不是针对行政裁决机构而起诉，而是对行政机关做出的裁决结果不满意。因此，双方当事人争议的本质应该是民事争议。所以笔者建议，应该适用民事诉讼。首先有利于维护当事人的合法权益。因为在民事诉讼中，双方当事人的诉讼地位平等，诉讼的权利义务对等，通过民事诉讼可以充分的主张自己的权益。

　　其次，有利于减少行政机关过多的应诉。行政机关有大量的日常工作，如果都以行政诉讼救济，那么行政机关就会无暇应对而减少裁决的积极性。如果这类民事争议适用民事诉讼，那么就可以减轻行政机关的工作负担，也可以解决民事争议，这样也更利于我国诉讼制度的完善。

4.4.2 以行政争议为主，民事问题作为附带问题的案件适用行政诉讼

　　此类案件主要是双方当事人对行政裁决权的行使有异议。应该说当事人主要是针对行政裁决权而起诉的，因此应该属于行政案件，但是这类案件是由民事案件引起的，鉴于此，笔者建议，适用行政附带民事诉讼。首先，我国法律对此应予以规定。因为采取行政附带民事诉讼的案件在我国法律中并没有明确的规定，但是这类诉讼又不同于一般的行政诉讼，因此法律应该规定并出台相应的司法解释。

　　其次，法律应当赋予人民法院审理这类案件行政裁决纠纷的司法变更权。因为法院对错误行政裁决的撤销，只是否认了行政主体在行使行政司法职权的错误。因此对法院赋予司法变更权有利于纠纷的及时解决，也有利于保护当事人的合法权益。

　　对于行政和民事争议并重的案件可视争议焦点合理的适用。

4.4.3 完善不服行政裁决案件的行政复议制度

　　在我国《行政复议法》中仅有对行政确权的救济，而其他的救济却没有规定。既然法律赋予了行政机关行政裁决权，那么对行政裁决结果不服而进行复议也是可以的。由行政机关复议不仅可以及时纠正作出行政裁决结果的行政机关的错误，而且也减少了行政机关应诉的可能性，减轻了法院的负担，而且从效率的角度而言，行政复议也有利于迅速解决纠纷，同时还可以监督行政机关提高行政裁决的质量。但也应对行政复议作出一些限制，当事人如对行政复议不服，也可以向法院起诉。同时，行政复议是由当事人的选择而适用，而非法律规定必须适用。因此，鉴于我国行政复议范围狭小，尤其是对行政裁决不服进行复议的范围，更应进一步完善行政复议制度。

5 结论

　　法治是社会关系和社会矛盾的调控器，构建社会主义和谐社会，离不开依法治国。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。依法行政对构建社会主义和谐社会具有极大的推动作用。

　　随着行政管理事务的增多，行政裁决在人们的日常生活中发挥的作用越来越大，而我国现行法律法规规定的行政裁决制度，由于存在种种缺陷，显然不能满足人们要求迅速、公正解决纠纷的需求，也不利于行政机关充分发挥依法行政的作用。因此在和谐社会的大背景下，研究并完善行政裁决制度，为社会的发展提供制度保障，具有重大的意义。





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