让科学发展成为区域调控的核心 
 
于今 
2009年01月12日16:48    
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　　回顾改革开放以来，我国区域经济发展战略的历程，基本上经历了由非均衡发展到协调发展、再到统筹发展的三个阶段，实现了区域发展战略的重大推进，中国区域经济“多轮驱动”的新格局正在逐步成形。而党的十七届三中全会对农村改革的深化，预示着中国区域发展又将进入一个新的阶段。

　　经验教训：区域非均衡发展战略促进了全国经济整体上实现持续高速发展，其间也伴随着激烈竞争和不协调行为

　　回顾改革开放以来，我国区域发展战略的转变和完善的历程，可以清楚地看到：区域非均衡发展战略促进了全国经济整体上实现持续高速发展。当然，区域非均衡发展战略的实施也引发了一系列的社会、经济和生态环境问题。

　　我国区域经济发展的经验表明，区域协调发展战略要有利于优化区域分工，开发西部市场，使东、西部互为市场，最大限度地拓展国内市场空间。中、西部（尤其是西部较落后的地区）不仅是中国重要的能源、原材料生产基地，而且其辽阔的地域和约占全国60％的人口还可以为全国（包括东部地区）的经济发展提供一个巨大的消费市场和投资市场。东部沿海地区领先发展的经济则有望成为带动全国（包括中西部地区）经济发展的龙头。这种情况使我国完全有可能建立起分工合理、优势互补的、完整的国内产业体系和统一的国内市场体系。此外，作为一个发展中的大国，经济循环应以内循环为主，发展经济也只能走国内市场为主、以对外贸易为辅的道路。中西部的资源产业优势如果不和东部结合，就不能得到有效的开发，而离开中西部地区丰富资源和广阔市场这个后盾，东部的高速发展也难以为继。

　　区域协调发展大目标前提下，要承认区域差异和区域竞争，提倡发挥市场机制促弱变强为基础作用的适度竞争。这即是说，东中西地区之间的经济活动必须遵循自主合作、自由交易、等价交换的市场法则，同时国家要通过利益机制、政策制约和信息导向限制恶性竞争。与促进科学发展、可持续发展的要求相比，现行政策在促进各地节约资源、保护环境方面还显得比较薄弱，需要进一步强化和完善。

　　区域协调发展是个长期的动态过程，其间必然伴随着激烈竞争和不协调行为，协调的短暂实现之后又会产生新的不协调。区域协调的主要标志，在市场经济和统一市场条件下不会是传统的静态表现出来的产业“合理分工”，而是混合分工和相互渗透（一体化）格局形成、差距缩小的动态过程。从发达国家区域关系变化历程看，在某个时期内，区域利益冲突加剧，甚至差距急剧拉大也是难以避免的，而且从总体战略需要出发，有时也是必要的、合理的。我国的倾斜式发展战略尽管拉大了地区差距，但总体而言，是共同前进中步伐快慢的差异，总体上加快了我国经济的增长，在东部更快发展的同时，也加快了中西部发展，为中国迎接新世纪国际经济竞争赢得了时间和机遇。但从协调发展的长远目标出发，又不能不高度重视当前区域失衡的严重性，高度重视差距带来的重大隐患。也就是说，区域关系到了一个历史的转折点，到了把区域协调发展放在战略地位的时候。

　　发展展望：城市群将成为我国区域发展的核心引擎

　　改革开放的实践，使得我国经济发展取得了前所未有的成就，这在东部地区表现最为充分。面向未来，中国既不可能牺牲东部地区的发展来换取中、西部地区的经济腾飞，也不可能放任地区差距的持续扩大。惟一有效的选择是：以可持续发展为目标，以科学发展观为指导，在国家战略的适当部署下，把中部、东北和西部地区的发展纳入全国的发展规划总目标之下，充分利用四大地区之间的产业联系、地域联系，建立非均衡战略下的区域统筹协调机制，实现四大地区在互动过程中的统筹发展，构建具有中国特色统筹区域协调发展的战略体系，以区域发展的宏观调控实现国家战略的部署。为此首先要增强区域政策在宏观调控中的地位和作用，探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。

　　从国家区域协调发展的全局出发，加强相关政策的协调和机制建设，形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。打破东、中、西部和东北的界限，根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素，进一步明确各区域的战略布局、功能定位、发展重点等，从而确定财政转移支付政策、税收政策、金融政策、人口迁移和流动管理政策、就业政策等的基本导向。东部地区继续担负起追赶和跟踪发达国家的先进技术，促进全国产业结构升级，提升国家经济竞争力，维持全国经济持续快速增长的作用。兼顾到各区域的利益，根据功能区划分来确定各地区的发展定位，通过生态补偿、财政转移支付，加强中西部地区的公共服务等措施来实现公共服务的均等化，逐步缩小地区差距，达到各地区共同发展、共同繁荣的目标，从而体现出我国社会制度的本质要求。更加重视农村地区发展诉求，不断提高农民的财产性收入。

　　城市群将成为我国区域发展的核心引擎。随着城市化战略的实施和城市建设方针的改变，抑制大城市发展的诸多因素将不复存在，大城市的发展速度将大大加快。中等城市最有发展潜力，且多是区域经济的中心，随着户籍制度的根本变革和市场化的推进，许多中等城市将迅速成长为大城市。到2020年，我国100万人以上的城市数量将超过100座，50万人以上的城市数量将超过200座。绝大多数的地区级城市都将跻身于大城市的行列。各省范围内都将形成多个经济中心，各省的经济中心有可能与行政中心出现偏离，特别是中西部地区各省区会逐步改变省内单一经济中心的格局，逐步发展起一批新的经济增长极。在此趋势下，新的城镇群将不断涌现。目前，除了长三角和珠三角城镇群、京津冀都市圈已经比较成熟外，已初露端倪的有山东半岛城镇群、辽中南城镇群、中原城镇群、长江中游城镇群、成渝城镇群和关中城镇群。大大小小的城镇群和产业带将推动区域经济一体化进程并对“诸侯经济”形成冲击。

　　重点战略地区将成为新一轮区域发展的增长点。随着“十一五”和十七大区域发展战略的逐步落实，特别是广西北部湾、天津滨海新区、唐山曹妃甸新区成为我国新一轮社会经济发展的助推器的确定，国家也战略性低选择建立了中西部地区和东北地区的改革试验区，如成渝城乡统筹改革试验区、武汉城市圈和长株潭城市群“两型”社会配套改革试验区，这预示着中国区域发展进入到了一个黄金时期。但是广大的中西部和东北地区，这样的增长极数量是不够的。在新一轮区域发展增长点的选择上，应该加强中西部和东北地区的经济带和增长极选择，如中西部的四条一级经济带，分别是西陇海——兰新经济带，长江上游成渝经济带，南贵昆经济区和呼包——包兰——兰青经济带；西部大开发应以四条一级经济带为主要支撑点，培育西安、成都和重庆三个具有全国意义的都市经济区，做为西部参与全国和全球经济的主要网络节点，着力发展天山北麓经济带(乌鲁木齐城市群)等，使其成为西部经济的主要聚集地和增长极；扶持培育河南省的中原城镇群和郑汴产业带，成为中部崛起的两大增长极之一；积极推动东北地区的大连和哈尔滨等中心城市，丹东和满洲里等边贸城市的发展，成为区域经济增长极。近30年的发展经验表明，在一定时期确立几个发展重点区域，然后集中政策资源和物质资源，尽快形成经济增长极，进而带动和辐射区域经济发展的做法，是行之有效的。对于战略地区以外的广泛地区，应当是在通过统一市场建设、统一环境政策的基础上，促进各地发挥各自优势，提高资源优化配置效率，加快经济社会发展步伐。

　　对策建议：强化规划引导和法律约束，健全保障区域政策有效实施的制度

　　我国对外开放的空间格局由上个世纪80年代的沿海逐步扩大到90年代的沿江、沿边和广大内陆城市，目前，已基本形成一个全方位对外开放、多层次参与国际经济循环的地区经济发展格局。

　　改革开放30年来，粤港澳合作不但促进了港澳地区的繁荣稳定，也推动了广东经济迅猛发展，带动辐射了全国，使广东成为改革开放的排头兵、经济增长的发动机。站在改革开放30年的历史起点上，粤港澳合作空间依然广阔。推进区域协调与合作发展，重点是推进粤港澳和泛珠三角区域合作。 随着CEPA《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》的签定，内地与香港在法律、会计等专业服务和物流、金融、会展、旅游等现代服务业合作方面更加紧密。同时，广东将引导省内企业投资港澳。加快广深港高速铁路、港珠澳大桥等跨境大型基建或前期工作。全面推进粤港澳科技、教育、文化、卫生、食品安全、环保等社会民生领域的合作。粤港澳合作将更加密切。随着与台湾的两岸三通，海峡两岸的交流将更加频繁，特别是海峡西岸经济圈的规划及实施，为大陆与台湾在区域经济合作方面进行了诸多探讨，随着全球化金融海啸和经济危机的进一步影响，海峡两岸在经济贸易合作方面，在抵抗金融海啸和经济危机方面将进一步加强合作及研究。

　　提高区域政策实施的有效性和规范性，需要加强三项工作。一是区域规划编制。编制和实施区域规划，有利于统筹兼顾、综合协调，调动各方面的积极性，加快区域协调发展的进程。应按照科学发展、协调发展的要求，编制和实施若干重点开发区域和重点生态功能区域的规划。二是建立健全区域法律法规，进一步解决规划和政策有效实施的问题，从区域关系发展变化的总趋势和较长时期区域利益格局考察，要处理好“效率”和“公平”的关系，以促进国民经济整体效益的提高。三是要认真贯彻落实国务院关于加强土地管理的各项规定，要适应主体功能区规划制定和工业化、城市化加速推进的新形势，按照主体功能区规划的要求，制定不同区域的用地政策和环境保护措施，实行有区别的土地计划管理，为促进区域经济又好又快发展服务。（作者为国家十一五重点项目《科学发展观丛书》总负责人、东中西部区域发展和改革研究院执行院长）

　　来源：2009年1月10日《中国经济导报》文章

 

